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El Regulatory Gap de los Data Centers en el Perú: Análisis de Competencias entre OSIPTEL, MTC, ANA y OEFA frente al Impacto Hídrico de la Inteligencia Artificial

  • Foto del escritor: Gerardo Racchumick
    Gerardo Racchumick
  • hace 3 días
  • 11 min de lectura

Introducción


La transformación digital global y el despliegue de soluciones basadas en Inteligencia Artificial (IA) han dejado de ser variables de innovación de software para convertirse en desafíos críticos de infraestructura física y derecho ambiental. En el Perú, este fenómeno se evidencia de manera pragmática en el distrito de Lurín, consolidado como el nuevo núcleo tecnológico del país. Proyectos emblemáticos del sector, como la planta construida por la operadora GTD Perú —una infraestructura que en su fase final proyecta ocupar más de 10,000 m² con una demanda de potencia operativa de 20 MW y una inversión inicial de 13 millones de dólares—, demuestran la magnitud económica que está alcanzando esta industria. Sin embargo, detrás del discurso corporativo de "alta disponibilidad" y certificaciones de infraestructura, la arquitectura de estos centros de procesamiento masivo esconde un requerimiento físico insoslayable: son instalaciones intensivas en el consumo de recursos naturales. Para evitar el sobrecalentamiento de los servidores que procesan la IA a gran escala, se requiere el funcionamiento ininterrumpido de sistemas de climatización industrial que demandan millones de litros de agua al año. El propósito de este artículo es analizar cómo este crecimiento acelerado colisiona con el estrés hídrico de las cuencas costeras peruanas, en un escenario donde el Estado opera bajo un absoluto vacío normativo y registral (Regulatory Gap), obligando a las organizaciones a replantear sus matrices de riesgo desde la perspectiva del cumplimiento in-house.


I. Contexto Macroeconómico y la Paradoja de Escala

La proyección del mercado peruano de centros de datos refleja un avance sin precedentes. Estimaciones de firmas internacionales como Research and Markets señalan que el sector pasará de mover 130,000 millones de dólares en 2023 a superar los 310,000 millones de dólares hacia el año 2029, sosteniendo una tasa de crecimiento anual aproximada del 15%. A nivel macro regional, la oficina para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) reporta que la región concentra el 4.8% de la infraestructura mundial de Data Centers. De este universo, apenas el 0.4% califica bajo la categoría de gran escala (Hyperscale), caracterizándose precisamente por sus requerimientos críticos y su uso intensivo de recursos energéticos e hídricos.


La implantación de megaestructuras de 20 MW en zonas semiáridas como el valle de Lurín altera el equilibrio ambiental preexistente. La napa freática de dicho sector ya soporta una presión constante debido a la expansión industrial descontrolada y el crecimiento urbano. A pesar de que los operadores tecnológicos implementan alianzas estratégicas con proveedores globales como Schneider Electric para incorporar Unidades de Alimentación Ininterrumpida (UPS) de alta eficiencia que prometen reducir hasta en un 30% la necesidad de refrigeración tradicional, el consumo absoluto de agua sigue siendo potencialmente masivo. En consecuencia, la operación ininterrumpida de estas "fábricas de datos" incrementa la vulnerabilidad del acuífero local, colisionando directamente con la prioridad del uso poblacional del recurso hídrico consagrado en la legislación nacional. 


II. Marco Legal de Competencia y Facultades Orgánicas


Para desentrañar el origen del Regulatory Gap, es imperativo mapear las funciones normativas, supervisoras y sancionadoras que las leyes orgánicas y sectoriales peruanas confieren a las agencias gubernamentales involucradas. La superposición inmanente radica en que un mismo Data Center está sujeto a mandatos legales que persiguen fines institucionales contrapuestos:


1. Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)


Como ente rector del sector, sus competencias se rigen por la Ley de Organización y Funciones del MTC y el Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones (D.S. N° 013-93-TCC).


  • Facultad Crítica: Conceder títulos habilitantes (concesiones, autorizaciones y registros) para el establecimiento y explotación de servicios públicos de telecomunicaciones y portadores.


  • Debilidad en el Gap: Su enfoque es estrictamente de conectividad física, despliegue de espectro y facilidades de red; carece de una plataforma de evaluación ex ante para infraestructuras tecnológicas masivas desvinculadas de la obra civil tradicional.


2. Organismo Supervisor de la Inversión en Telecomunicaciones (OSIPTEL)


Creado mediante el Decreto Ley N° 26286 y regulado por la Ley N° 27332 (Ley Marco de los Organismos Reguladores).


  • Facultad Crítica: Conforme al Artículo 3 de la Ley N° 27332, ejerce de forma exclusiva la función supervisora, normativa, fiscalizadora y sancionadora en el mercado de telecomunicaciones. Su mandato institucional irrevocable es garantizar el derecho de los usuarios a la continuidad y calidad del servicio.


  • Mecanismo de Presión: Si un operador interrumpe la transmisión de datos por fallas de refrigeración, OSIPTEL cuenta con la potestad legal de iniciar un Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS) e imponer multas tipificadas en sus Condiciones de Uso, sin admitir contingencias ambientales ordinarias como eximentes de responsabilidad.


3. Autoridad Nacional del Agua (ANA)


Creada por el Decreto Legislativo N° 997 como un organismo público adscrito al Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, constituyéndose como el ente rector del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos bajo la Ley N° 29338 (Ley de Recursos Hídricos).


  • Facultad Crítica: El Artículo 15 de la Ley N° 29338 le otorga la potestad exclusiva de otorgar, modificar o extinguir (por caducidad o revocación) los derechos de uso de agua (licencias, permisos y autorizaciones). Asimismo, posee la facultad de dictar medidas provisionales coactivas, como el sellado de pozos subterráneos clandestinos o no autorizados.


  • Instancias de Resolución: Los actos administrativos de sanción o extinción son resueltos en primera instancia por las Autoridades Administrativas del Agua (AAA), y agotan la vía administrativa ante el Tribunal Nacional de Resolución de Controversias Hídricas.


4. Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)


Creado mediante el Decreto Legislativo N° 1013 y consolidado por la Ley N° 29325 (Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental - SINEFA).


  • Facultad Crítica: Ejerce la calidad de ente rector del SINEFA. El Artículo 11 de la Ley N° 29325 le confiere funciones directas de supervisión, fiscalización y sanción para asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales. Su herramienta legal más agresiva es la potestad de dictar medidas cautelares y correctivas (como la paralización inmediata de actividades o clausura temporal de instalaciones) ante peligros inminentes de daño grave al entorno.


  • Estructura Sancionadora: Las resoluciones de sanción y el dictado de medidas correctivas recae en primera instancia en la Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos (DFAI), siendo apelables ante el Tribunal de Fiscalización Ambiental (TFA) como última instancia administrativa.


III. El "Regulatory Gap": Radiografía del Vacío Institucional Cruzado


El concepto de Regulatory Gap o brecha regulatoria describe la incapacidad manifiesta del marco normativo y de las agencias del Estado para adaptarse al ritmo de las innovaciones tecnológicas disruptivas. En el mercado peruano de Data Centers, esta brecha es absoluta y se manifiesta, en primer término, a nivel registral. De acuerdo con los registros de la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), el Estado carece de un código o rubro diferenciado para estas compañías. Los operadores de infraestructura crítica para IA se encuentran diluidos en la categoría genérica de «procesamiento de datos, hospedaje y actividades conexas», un rubro que agrupa de manera indistinta a más de 330 empresas y 3,100 personas naturales de diversa índole, lo que anula cualquier capacidad de monitoreo de precisión por parte de la autoridad sectorial.  


Las investigaciones del proyecto internacional Dirty Data, liderado por el Environmental Reporting Collective (ERC) y difundido a nivel nacional, confirman que las agencias del Estado operan bajo una total desarticulación competencial. A continuación, se presenta la matriz institucional que detalla la situación de las entidades llamadas a intervenir en el sector:


Tabla 1. Matriz de Incompetencia Institucional y Vacío de Información en el Estado Peruano

Entidad Estatal

Rol Institucional Teórico

Diagnóstico de Situación Real / Respuestas Oficiales

MTC  (Ministerio de Transportes y Comunicaciones)

Ente rector de las telecomunicaciones; otorga concesiones de servicios públicos conexos.  

Reportó la inexistencia de registros de estudios de impacto ambiental (EIA) u otra documentación técnica vinculada a estas plantas.  

OSIPTEL  (Organismo Supervisor de la Inversión en Telecomunicaciones)

Organismo regulador que garantiza la continuidad, calidad y condiciones de uso de los servicios públicos de telecomunicaciones.  

Carece de lineamientos normativos específicos para fiscalizar la eficiencia energética o el soporte ambiental de los Data Centers que albergan redes públicas.  

ANA  (Autoridad Nacional del Agua)

Ente rector del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos; otorga derechos de uso de agua.  

Declaró formalmente que no dispone de datos o registros sobre permisos hídricos otorgados de forma específica a empresas de centros de datos.  

OEFA  (Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental)

Ente rector del SINEFA; fiscaliza el cumplimiento de las obligaciones ambientales y sanciona su vulneración.  

Indicó expresamente que la operación de los Data Centers no se encuentra tipificada dentro de las categorías bajo su ámbito de competencia fiscalizadora.  

Senace (Servicio Nacional de Certificación Ambiental)

Evaluación de Estudios de Impacto Ambiental Detallados (EIA-d) para proyectos de gran envergadura.  

Manifestó no contar con registros de estudios ambientales ni documentación de control técnico aplicable a este tipo de infraestructura arquitectónica.  

PCM  (Presidencia del Consejo de Ministros - SGTD)

Secretaría de Gobierno y Transformación Digital; articula las políticas de digitalización nacional.  

Confirmó no haber diseñado ni formulado una política pública o Plan Nacional específico para regular la operatividad y el consumo de recursos de este sector.  

Nota: Elaboración basada en los datos recopilados por el proyecto Dirty Data

IV. La Métrica WUE y la Paradoja de la Autorregulación Tecnológica


La ausencia de estándares públicos ha trasladado la responsabilidad de la gestión ambiental de forma exclusiva al ámbito privado corporativo, generando una marcada asimetría informativa. Mientras los reportes de fiscalización ciudadana y periodística alertan sobre un consumo de agua potencialmente desmedido e incontrolado en el valle de Lurín, los líderes del sector de infraestructura implementan matrices de ingeniería de última generación que buscan neutralizar el impacto hídrico en la zona.


El indicador internacional estandarizado para evaluar el desempeño hídrico en estas instalaciones es el WUE (Water Usage Effectiveness), acuñado por The Green Grid. Esta métrica calcula la relación matemática entre el consumo anual de agua del complejo y la energía consumida por los equipos de tecnologías de la información (TI), expresada de la siguiente forma:



El promedio de consumo de la industria global se sitúa en 1.8 litros por cada kWh. Los sistemas de enfriamiento evaporativo convencionales (torres de enfriamiento de ciclo abierto) demandan millones de litros de agua al año, disipando el recurso hacia la atmósfera por evaporación y estresando de forma directa los acuíferos locales.  

En contraste, el estándar fijado por operadores tecnológicos de vanguardia en la región demuestra que es técnicamente viable alcanzar un factor WUE equivalente a cero (0.01/kWh). Esto se logra mediante soluciones de climatización de bajo impacto que prescinden de la inyección continua de agua nueva. Para comprender las diferencias críticas entre ambos enfoques operativos, se presenta el siguiente cuadro comparativo: Tabla 2. Cuadro Comparativo de Sistemas de Enfriamiento en Data Centers y su Impacto Legal-Ambiental

Variable de Análisis

Enfoque Evaporativo Convencional (Torres Abiertas)

Enfoque Sustentable de Vanguardia (Circuitos Cerrados / GTD)

Métrica WUE Promedio

Mayor o igual a 1.8 litros/kWh (alto impacto local)

0.0 litros/kWh (Impacto nulo en operación regular).  

Tecnología Utilizada

Torres de enfriamiento por evaporación de un solo paso; purgas constantes con pérdida de agua.  

Sistemas de refrigeración por aire con tecnología Free Cooling y circuitos cerrados de agua helada o refrigerante.  

Dependencia del Acuífero

Extracción intensiva y continua de pozos subterráneos o redes públicas.  

Independencia total de fuentes de agua locales en su operación regular (limitado a fines sanitarios).  

Riesgo Regulatorio (ANA)

Crítico. Exposición a multas (hasta 10,000 UIT) por sobreexplotación o revocación de licencias en zonas de estrés hídrico (Ley N° 29338, 2009).  

Bajo. Facilidad para documentar la ausencia de afectación al recurso y acogerse a eximentes administrativos.  

Sustento de Cumplimiento

Dependencia de autorizaciones administrativas tradicionales (altamente burocráticas y actualmente sin registro).  

Autorregulación técnica basada en evidencias auditables (Data driven), métricas internas y certificaciones ISO.  

Nota: En base a las especificaciones técnicas de ingeniería de infraestructura en centros de datos. 

V. Legal Operations y Compliance Preventivo: El Blindaje In-House


En la historia del derecho administrativo y regulatorio peruano, los vacíos normativos prolongados (Regulatory Gaps) suelen ser sustituidos de forma abrupta por marcos legales restrictivos, promulgados bajo la presión de crisis climáticas, estrés hídrico real o conflictividad social en los distritos periféricos de Lima. Las corporaciones de infraestructura y telecomunicaciones no pueden suponer que la inacción o la confesión de incompetencia actual de la ANA, el MTC o el OEFA constituye una situación de inmunidad permanente. Por el contrario, el riesgo de un "manotazo regulatorio" ex post representa una contingencia directa contra el valor patrimonial de los activos tecnológicos.  


Frente a ello, las gerencias legales modernas deben aplicar un enfoque de Legal Operations orientado al Compliance Preventivo Voluntario e In-House. El objetivo central es internalizar las mejores prácticas de ingeniería sustentable y transformarlas en medios de prueba legales preconstituidos (blindaje preventivo). El modelo de gestión del ries go debe estructurarse a partir del cruce sistemático de datos bajo la siguiente premisa técnica:


Filosofía Lean + Métricas Técnicas (WUE) + Gobernanza Hídrica In-House = Blindaje Patrimonial


  • Auditorías Técnicas de Matriz Hídrica: Las áreas legales in-house, en coordinación con las gerencias de ingeniería, deben documentar y certificar el diseño de circuito cerrado de sus plantas, evidenciando el factor WUE ante eventuales fiscalizaciones corporativas. Esta data constituye el principal argumento de defensa frente a inspecciones municipales o denuncias administrativas imprevistas.  


  • Estructuración Contractual de Colocation: En los contratos de coubicación, el propietario de la infraestructura debe incorporar cláusulas rígidas de control térmico respecto a los racks de alta densidad que instalan sus clientes. Al indexar contractualmente la carga energética de los servidores con el monitoreo en tiempo real de los chillers, se previene que la demanda de refrigeración sobrepase las capacidades del sistema de circuito cerrado, evitando recurrir a consumos hídricos de emergencia.  


  • Activación de la Subsanación Voluntaria (Art. 257 TUO de la LPAG): En caso de que se detecten desvíos tempoa a cualquier notificación de imputación de cargos por parte de la ANA o el OEFA, anulando la posibilidad de multas pecuniarias que en el sector hídrico pueden ascender hasta las 10,000 UIT (Ley N° 29338, 2009), protegiendo de esta manera el flujo de caja operativo (Opex) y la continuidad del negocio.rales en los consumos sanitarios o de mantenimiento que pudieran infringir alguna disposición general de los recursos hídricos, las herramientas de compliance predictivo deben permitir a la empresa aplicar el Artículo 257°, numeral 1, literal f del TUO de la Ley N° 27444. Esto faculta a la organización a subsanar de forma voluntaria y cesar la conducta de forma previa a cualquier notificación de imputación de cargos por parte de la ANA o el OEFA, anulando la posibilidad de multas pecuniarias que en el sector hídrico pueden ascender hasta las 10,000 UIT (Ley N° 29338, 2009), protegiendo de esta manera el flujo de caja operativo (Opex) y la continuidad del negocio.


Conclusiones


La expansión de los centros de datos en el Perú representa un hito innegable para el progreso digital de la región y el despliegue de la Inteligencia Artificial, pero su sostenibilidad financiera y legal a largo plazo se encuentra condicionada por su seguridad hídrica. El Regulatory Gap absoluto detectado en el ámbito de las competencias de OSIPTEL, MTC, ANA y OEFA no debe interpretarse como una carta blanca para el consumo descontrolado, sino como una zona de alta incertidumbre jurídica donde las empresas que aplican altos estándares de ingeniería coexisten con riesgos reputacionales y regulatorios indeterminados.  

La adopción de tecnologías de circuito cerrado que fijan la métrica WUE en cero demuestra que la sostenibilidad y el procesamiento avanzado de datos son variables plenamente conciliables. No obstante, ante la falta de directrices públicas, el Compliance Preventivo y la reingeniería de procesos legales in-house se configuran como las únicas herramientas capaces de transformar la excelencia técnica en un escudo jurídico definitivo, resguardando el patrimonio corporativo y asegurando que la transformación digital del país no se ejecute a expensas de la seguridad hídrica de sus territorios.


Referencias Bibliográficas


 
 
 

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